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L'amministratore di sostegno, co-amministratori e ausiliari

 Il Tribunale di Varese, nella persona del Giudice tutelare, ha nominato un ausiliario per affiancare l'amministratore di sostegno.  I limiti di controllo che l'amministratore può operare rispetto all'attività dell'ausiliario.

Articolo dell’ Avv. Susanna Stoppani

Foro di Roma

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L’amministrazione di sostegno è un istituto giuridico entrato nell’ordinamento italiano con la legge n. 6 del 9 gennaio 2004. Il fine ultimo della legge in questione è quello di “tutelare … le persone prive in tutto o in parte di autonomia, con la minore limitazione possibile della capacità di agire le persone prive in tutto o in parte di autonomia nell’espletamento delle funzioni della vita quotidiana, mediante interventi di sostegno temporaneo o permanente “.
Questa norma dà attuazione concreta ai fondamentali principi costituzionali degli art. 2 e 3 della Costituzione a favore delle persone in difficoltà. Vengono riconosciute alle persone disabili misure di protezione flessibili, che si adattino cioè nel tempo alle disabilità della persona, senza mai arrivare ad una totale esclusione della capacità di agire.
Non è più necessario ricorrere all’interdizione o all’inabilitazione per poter tutelare i beni di una persona incapace di gestirsi autonomamente a causa di problemi psichici o dell’età avanzata. Sono pertanto esclusi da tale misura coloro che, pur colpiti da una menomazione di carattere fisico, siano perfettamente in grado di curarsi autonomamente.
Per poter attivare la procedura utile a nominare l'amministratore di sostegno, occorre che l'infermità o la menomazione fisica si ripercuota in modo negativo sulle facoltà intellettive della persona, compromettendole in modo più o meno grave o impedendone lo sviluppo.
Sino all'istituzione dell'amministrazione di sostegno, alle persone colpite da cecità o sordomutismo dalla nascita o dalla prima infanzia che, non avendo ricevuto un’educazione sufficiente, apparivano non in grado di provvedere ai propri interessi, la precedente normativa prevedeva unicamente l’alternativa tra l’interdizione o l’inabilitazione.
Il beneficiario dell’amministrazione di sostegno conserva una generale capacità di agire, ad eccezione degli atti per i quali un giudice ha deciso che debbano essere compiuti con l’assistenza dell’amministratore.
La logica della misura dell'amministrazione di sostegno è quella della partecipazione attiva del beneficiario dell'intervento di sostegno, che va sempre cercata in massimo grado.
Rientrano in questa casistica persone che non possono essere definite abitualmente inferme di mente ma sono affette da una menomazione o infermità psichica o sono debili nella mente per l’età o la malattia o hanno la coscienza di sé indebolita dalla dipendenza e dall’uso di sostanze stupefacenti o di alcolici, con danno per la loro salute e i loro interessi
Il procedimento di nomina ha inizio con un ricorso al giudice tutelare del luogo di residenza o di domicilio del disabile che deve essere depositato presso il Tribunale civile, “cancelleria della volontaria giurisdizione”. A norma di legge, l’avvio di questa procedura non comporta alcuna spesa, poiché non è soggetta al contributo unificato e alla tassa di registro. Tuttavia, l’esenzione non è applicata in modo omogeneo.
Il ricorso può essere proposto:
- dalla stessa persona disabile, anche se minore, interdetta o inabilitata
- dal coniuge
- dalle persone stabilmente conviventi
- dai parenti entro il quarto grado
- dagli affini entro il secondo grado
- dal tutore o curatore
- dal pubblico ministero
- dai responsabili dei servizi sanitari e sociali direttamente impegnati nella cura e nell’assistenza della persona.
Il procedimento non è oneroso per il ricorrente né per il beneficiario (art. 13 della legge che prevede "l'esenzione da obblighi di registrazione e contributo unificato degli atti e procedimenti").

Prima di provvedere alla nomina dell’amministratore di sostegno, il giudice tutelare deve:
• incontrare la persona da assistere recandosi, ove occorra, nel luogo in cui questa si trova;
• verificarne lo stato di bisogno;
• tenere conto delle richieste di assistenza individuando i compiti da assegnare all’amministratore.
Il giudice tutelare può disporre ulteriori accertamenti, anche medici, prima di decidere gli interventi da attuare.
Con decreto emanato entro 60 giorni dal deposito del ricorso, il giudice tutelare istituisce l’amministrazione di sostegno e provvede alla nomina dell’amministratore.
Il giudice tutelare sceglie l’amministratore di sostegno tenendo conto della cura e degli interessi del disabile.
Va precisato che il giudice tutelare può, in ogni momento, modificare o integrare, anche d’ufficio, le decisioni assunte con il decreto di nomina dell’amministratore di sostegno.
L’incarico di amministratore è gratuito. Può ottenere un equo indennizzo per la sua attività ed il rimborso delle spese affrontate ma la sua attività non può gravare sul bilancio dello Stato.
In generale, che l’amministrazione di sostegno sia lo strumento di protezione da privilegiarsi rispetto all’interdizione e all’inabilitazione si evince innanzitutto dalla collocazione codicistica della nuova disciplina in apertura al titolo XII del libro I del codice civile, dedicato, come previsto dalla nuova formulazione della rubrica, alle misure di protezione delle persone prive in tutto o in parte di autonomia cioè amministrazione di sostegno (capo I), interdizione e inabilitazione (capo II).
La residualità dell’interdizione e dell’inabilitazione si evince anche dal testo dell’art. 413, comma 4, c.c. introdotto dalla legge, secondo cui “il giudice provvede alla dichiarazione di cessazione dell’amministrazione di sostegno quando questa si sia rivelata inidonea a realizzare la piena tutela del beneficiario. In tali ipotesi, se ritiene che si debba promuovere giudizio di interdizione o di inabilitazione, ne informa il Pubblico Ministero, affinché vi provveda”.
L’amministratore di sostegno, invece, al pari del tutore, ha (o, meglio, può avere, se ciò sia disposto nel provvedimento di nomina) la cura della persona (e quindi, in senso tecnico il potere-dovere di: 1) proporre e scegliere la collocazione abitativa del beneficiario; 2) elaborare per il beneficiario un progetto di vita; 3) esprimere il consenso informato ai trattamenti diagnostici o terapeutici). Sebbene, infatti, l’art. 411, comma 1, introdotto dalla legge 6 non richiami l’art. 357 c.c. (che indica, tra i compiti del tutore, oltre a quelli di rappresentanza e di amministrazione anche quello di cura), il potere-dovere di cura dell’amministratore nei confronti del beneficiario si evince, testualmente, dall’art. 405, comma 4, che prevede, tra i provvedimenti urgenti da assumersi nell’interesse della persona debole, quelli relativi alla cura della stessa, dall’art. 408 c.c., a mente del quale la scelta dell’amministratore avviene “con esclusivo riguardo alla cura ed agli interessi della persona del beneficiario”, dall’art. 405 comma 5 n. 6, che prevede che l’amministratore debba periodicamente riferire al giudice tutelare circa “le condizioni di vita personale e sociale” del beneficiario.
L’amministratore, comunque, non è un procuratore o un mandatario, posto che la sua rappresentanza si esercita in via esclusiva e non in via concorrente rispetto alle facoltà dell’amministrato (salvo per quanto si dirà a proposito degli atti della vita quotidiana): in linea di principio, la persona beneficiaria dell’amministrazione vedrà limitata la propria capacità legale di agire soltanto in relazione gli atti per il compimento dei quali è previsto l’intervento dell’amministratore di sostegno (art. 409).

Questo istituto che non configura alcuna limitazione della capacità della persona debole senza il corrispondente conferimento di poteri all’amministratore, né determina alcuna penalizzazione dei diritti e delle facoltà del soggetto che non risponda ad un’effettiva finalità di protezione del beneficiario.
Anche per tale motivo, una delle caratteristiche più significative è la continua adattabilità, sia qualitativa che quantitativa, alle richieste e alle esigenze della persona; esigenze che sono spesso destinate a modificarsi nel corso del tempo a seconda dell’evolversi delle condizioni di vita e psico-fisiche del soggetto amministrato.
E’ una forma di tutela ampia, propositiva e non interdittiva, espansiva e non inibitoria, personalizzata e modulabile, posta a protezione dei diritti delle fasce deboli della popolazione conformemente al fine costituzionale di promozione del pieno sviluppo della persona umana (art. 3, comma 2, Cost.).
A differenza dell’interdizione, l’amministrazione di sostegno, infatti, non prevede l’amputazione indiscriminata delle facoltà e delle libertà della persona, ma bensì un intervento mirato.
L’Amministrazione di sostegno può determinare un’incapacità del soggetto totale (atti per i quali occorre la rappresentanza esclusiva dell’amministratore) o parziale (atti per i quali occorre l’assistenza dell’amministratore), ma pur sempre settoriale, relativa.

In ordine ai poteri dell’amministratore, deve distinguersi fra l’assistenza e la rappresentanza e, riguardo a quest’ultima, tra rappresentanza non esclusiva ed esclusiva.
L’assistenza inerisce alle ipotesi in cui l’amministratore è incaricato solo di “affiancare” il soggetto debole (senza sostituirlo del tutto) nella conduzione di determinate attività.
Nella rappresentanza, invece, l’amministratore di sostegno è chiamato invece a “sostituire” totalmente il beneficiario, con riguardo alle operazioni o agli atti che sono specificati nel decreto di nomina.
Qualora i poteri conferiti dal Giudice Tutelare siano di rappresentanza “esclusiva”, i negozi in questione non potranno in nessun modo venir compiuti dal beneficiario, dovrà provvedervi solo l’amministratore.
L’amministrato potrà porre in essere un certo atto o un gruppo di atti, operando di sua volontà e in maniera del tutto indipendente, solo quando si tratti di rappresentanza non esclusiva.
Sarà il Giudice, pertanto, a definire ogni volta nel decreto di nomina:
- gli atti che rimangono di competenza esclusiva del beneficiario (fra questi, vi sono sempre quelli necessari a soddisfare le esigenze della vita quotidiana);
- gli atti da compiersi necessariamente con l’assistenza dell’Amministratore di Sostegno;
- gli atti per la cui attuabilità è previsto dal Giudice Tutelare un potere disgiunto e indipendente tanto dell’Amministratore quanto del Beneficiario;
- gli atti assegnati alla competenza esclusiva dell’A.d.S.
 
Tutto ciò che concerne la cura della persona, nelle finalità del nuovo istituto di tutela del soggetto debole, sono prevalenti rispetto a quelli riguardanti il patrimonio.
A differenza dell’inabilitazione, ove il curatore non ha compiti di cura personale, ma soltanto funzioni di assistenza nel compimento degli atti patrimoniali di straordinaria amministrazione, l’amministrazione di sostegno non comporta una protezione dal solo punto di vista patrimoniale, ma anche da quello personale.
Ma allora è possibile nominare più amministratori al fine di raggiungere ancor meglio i risultati e le necessità del beneficiario?
Venendo al punto focale della questione che chi scrive vorrebbe dipanare, si deve anzitutto porre in evidenza che nell’amministrazione di sostegno, non è possibile nominare un co-amministratore per due ragioni giuridiche primarie: una testuale, di tassatività tipologica delle figure di sostegno; ed una logico-giuridica per la quale la necessità di due amministratori sia incompatibile con la misura di tutela de qua. Quanto al primo aspetto, è certo che la figura del co-amministratore non è in nessun modo prevista dalle norme della Legge 6/2004 che, opportuno ricordarlo, aveva piena memoria della misura della tutela in cui sono previsti due ruoli autonomi: il tutore ed il protutore.
Il Legislatore, però, ha sempre focalizzato l’amministrazione attorno all’esclusiva figura dell’amministratore non lasciando mai emergere anche solo la possibilità di un’altra figura co-gestionale. Le figure del sostituto nelle scelte anche esistenziali altrui sono necessariamente tassative e sottoposte al vincolo della legge, la quale sola, sovrana, deve “creare” e modellare i tipi soggettivi che possono ricoprire questo ruolo.
Quanto al secondo aspetto, deve ricordarsi che (v. Cass. civ., Sez. I, 12 giugno 2006, n. 13584) l’amministrazione può, in concreto, essere esclusa “in ragione della complessità dell’incarico: ove, cioè, si tratti di gestire un’attività di una certa complessità, da svolgere in una molteplicità di direzioni”.
Ed, allora, delle due l’una: o l’amministratore è sufficiente a tutelare il soggetto debole o tale misura non è idonea ed adeguata.
Con il provvedimento del Tribunale di Varese si assiste, però, ad un'inversione di rotta, parziale a dire il vero: non è possibile nominare due amministratori di sostegno; è possibile, però consentire all'amministratore nominato di avvalersi di un ausiliario.
A parere di chi scrive l'approccio formale ("la legge non lo prevede") non è in linea con la ratio dell'istituto, ispirata invero alla predisposizione di risposte costruite ad hoc, a seconda cioè di quello che serva, nel caso concreto, per il bene del soggetto bisognoso.
E’ necessario chiedersi cosa sia meglio per il beneficiario: talvolta magari, la nomina di due amministratori di sostegno potrà risultare sovrabbondante rispetto alle necessità gestionali; talaltra il doppio incarico si rivelerà, invece, quanto meno opportuno, a seconda della complessità dell'incarico da svolgere.
Il terzo ausiliario è una figura indefinita e svincolata da un controllo diretto e stringente del Giudice tutelare (a differenza di un co- amministratore).
Il Giudice tutelare del Tribunale di Varese, fa appello alle lacune del nostro ordinamento per poter analogicamente applicare le norme concernenti la figura del tutore (e pro-tutore). Infatti, si scrive “nell’amministrazione di sostegno non è prevista la possibilità di un co-amministratore, ma, nelle concrete modalità gestionali nessuna norma esclude che l’amministratore possa avvalersi di ausiliari: è vero il contrario. L’art. 411 c.c. richiama espressamente l’art. 379 c.c. che prevede la possibilità per il tutore di avvalersi di una o più persone.” Il giudice tutelare fa espresso riferimento all’art. 379 c.c. per nominare ausiliario la anziana amica che dovrà occuparsi dei “bisogni materiali e del cane della beneficiaria, portandolo presso la stessa con cadenza periodica e secondo le volontà della beneficiaria stessa. All’ausiliara è affidato, altresì, il compito di redigere mensilmente, un conto delle spese e dei costi per il cane e lo presenterà all’amministratore che rimborserà ogni costo.”
Orbene, viene spontanea la domanda…l’amministratore, su che basi e fino a che punto potrà contestare le spese ed i costi sostenuti per la cura del cane da parte dell’anziana ausiliaria?

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